Les leçons de la planche à billets selon l’expert économique MOULOUD HEDDIR : « 30% des montants du FNC vont à la compensation du différentiel du prix de l’énergie »

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  • Posted 07 April 2019

1- Le niveau excessif des besoins de financement du Trésor public, à fin 2018

L’année 2018 s’était caractérisée par un prix moyen du baril de pétrole se situant à hauteur de 70$ US, en augmentation de plus de 32% par rapport à celui de l’année 2017. Ce qui préjugeait de recettes de fiscalité pétrolière sensiblement plus importantes que celles prévues dans la projection budgétaire faite en début d’année, réduisant donc d’autant plus le niveau du déficit budgétaire qui y était affiché.

Les chiffres du déficit budgétaire pour l’ensemble de l’année 2018 ne sont toujours pas disponibles, à ce stade. En extrapolant à partir des données rendues publiques par le ministère des Finances, fin août 2018, on aboutit à un déficit budgétaire qui peut être évalué autour des 700 Mds de DA pour l’ensemble de l’année. On ne pouvait donc qu’être fortement surpris de découvrir que l’appel de fonds sollicité de la Banque centrale atteint ce montant total aussi lourd de 5 192 Mds de DA, ce qui représente tout de même près de 65% des dépenses totales estimées du budget de l’État, fin décembre 2018.

On est encore plus surpris d’observer, à la lecture du tableau ci-dessus et du détail des destinations des montants mobilisés au titre de cette opération de financement non conventionnel, que seuls 28% de ces montants servent in fine à la couverture du déficit du budget de l’État. Les déficits réels, comme on le constate, sont beaucoup plus profonds.

2- Les déficits réels du Trésor public sont beaucoup plus importants que ceux inscrits dans

la loi de finances annuelle La distinction opérée dans la note présentée par la Banque centrale, entre la couverture des déficits du Trésor et les autres usages du financement monétaire, ne manque pas de soulever quelques interrogations. En effet, que cela se rapporte au financement des subventions, à la prise en charge du déficit de la CNR (Caisse nationale des retraites) ou au remboursement des échéances de l’emprunt national contracté en 2016, nous sommes bel et bien en présence d’engagements de dépenses de l’État que son agent financier, en l’occurrence le Trésor public, se trouve dans l’incapacité d’honorer.

Dans le cas présent, ce que l’on peut objecter, à juste titre, c’est simplement que les députés de l’APN qui sont amenés chaque année à approuver les comptes publics ne se sont jamais vraiment intéressés, comme la loi les y autorise pourtant et les y invite, à examiner sur le fonds l’intégralité des recettes comme des dépenses de l’État. Cela inclut notamment toutes les opérations financières hors budget dans lesquelles l’État s’est impliqué, que ce soit au titre de l’endettement du Trésor, de la gestion du FRR (Fonds de régulation des recettes), de la politique sociale des pouvoirs publics, de la gestion opérationnelle des capitaux investis au sein des entreprises publiques, des comptes spéciaux du Trésor, etc.

En ce sens, la présentation du gouverneur de la Banque d’Algérie est particulièrement intéressante parce qu’elle lève une partie du voile sur un segment de la gestion des comptes publics qui, d’ordinaire, n’était pas abordé publiquement. Elle nous apprend ainsi que les déficits réels du Trésor public ne se résument pas à ceux qui sont affichés à l’issue des débats de la loi des finances. Ce constat officiel va même plus loin : les déficits hors budget sont, de loin, nettement plus élevés que celui qui s’affiche dans la loi de finances annuelle, lequel ne serait, en définitive, que la face émergée d’un véritable iceberg.

 

3- Le financement non conventionnel n’est pas conçu pour favoriser la croissance

Il faut rappeler que l’un des arguments invoqué par les autorités pour justifier le recours au financement monétaire du Trésor était celui de la nécessité absolue du soutien à apporter à la croissance économique et au développement d’activités productives. Mais, dans la réalité, les chiffres communiqués à ce jour montrent bien que celui-ci a été pour l’essentiel une réponse à la dégradation avancée des comptes publics.

À supposer que la part des ressources réservées au FNI soit intégralement allouée à des projets productifs (rap-pelons que le FNI est maintenant chargé officiellement de secourir la Caisse nationale de retraite), celles-ci ne représentent qu’une part limitée, soit 27% du total des 5 192 Mds de DA fournis au Trésor par la Banque centrale. Il n’y a pas de doute que le processus de croissance économique, qui était fondamentale-ment porté par la dépense publique, était en passe d’être complètement asphyxié. Mais, comme le problème de fond posé au gouvernement était précisément celui de l’hypertrophie de la dépense publique, il est vain de penser que ce soit à travers une injection de ressources supplémentaires que cette croissance pourra être relancée. Sans les réformes de structure qui ont été systématiquement oubliées de longues années durant, le financement non conventionnel ne fera qu’alimenter davantage le cycle sans fin de déficits lourds qui demeureront pour longtemps encore, la caractéristique majeure de la gestion des finances publiques algériennes.

 

4- Le caractère structurel des déficits couverts par le financement non conventionnel

Il s’agit là, sans doute, de l’aspect le plus inquiétant qui ressort de l’état de situation dressé par le gouverneur de la Banque centrale. La plus grande part des destinations des ressources tirées de cette opération de financement non conventionnel concerne la couverture de déficits structurels de l’action de l’État. En effet, voilà plus de dix années que les lois de finances successives portaient sur des exercices budgétaires déficitaires et que la fringale de dépenses publiques n’arrive plus à être compensée par des niveaux de recettes fiscales suffisants. Il est vrai que, jusqu’en 2016, ces déficits ont pu être couverts par les ressources du FRR (Fonds de régulation des recettes de la fiscalité pétrolière). L’épuisement de ce fonds, conjugué à la baisse significative des recettes pétrolières, n’ayant pas été accompagné par une baisse effective des dépenses de l’État, le budget algérien s’est installé dans une phase durable de déficits. Il en va de même des dépenses liées à la prise en charge des déficits de la Caisse nationale des retraites ou des subventions des prix de l’énergie. Sur ces deux volets, toutes les analyses convergeaient depuis long-temps, y compris au sein des instances gouvernementales, sur la nécessité de réformes structurelles. Celle-ci n’ayant pas été engagées, il est vraisemblable que cette catégorie de dépenses va se maintenir sur de longues années encore, sachant que, dans tous les cas de figure, cette catégorie de réformes ne produira de résultats significatifs que dans la durée.

 

5- Des subventions publiques massives au titre des prix de l’énergie

C’est sans doute sur le volet des subventions dites « implicites » de l’énergie que le rapport du gouverneur de la Banque centrale soulève le plus d’interrogations. En effet, nous y apprenons que près de 30% des montants du financement non conventionnel, soit 1 549 Mds de DA sont consacrés à compenser le différentiel du prix de l’énergie (électricité, gaz et carburant) préfinancé par deux entreprises publiques, la Sonatrach et la Sonelgaz. Comme cela a été relevé plus haut, ces subventions ne sont pas formellement budgétisées, même si elles corres-pondent à un engagement financier incontournable de l’État. Le dispositif actuellement en place impose aux deux entreprises Sonatrach et Sonelgaz qui livrent sur le marché national les trois produits concernés à un prix de vente fixe qui se trouve être largement en deçà de leurs coûts de revient. En contrepartie de cette sujétion de politique publique, l’État est tenu légalement de leur rembourser le différentiel de prix.

Le coût réel de cette forme de subventions des prix de l’énergie n’est pas communiqué publiquement, même si la note de présentation de la loi des finances pour l’année 2016 les avait estimées, pour le cas de l’année 2014, à quelque 1 540 Mds de DA, se répartissant à raison de 910 Mds de DA dues à la Sonelgaz et 630 Mds de DA à la Sonatrach.

Sans tenir compte de l’inévitable accroissement que cette facture des subventions de l’énergie a pu enregistrer entre 2014 et 2018, on notera que celle-ci pèse d’un poids considérable, avec près du tiers (33%) des dépenses de fonctionnement de l’État algérien.

 

6- Une facture des subventions de l’énergie pré financée sur une longue durée par Sonelgaz et Sonatrach

Du fait même que la subvention à l’énergie ne fasse pas l’objet d’une programmation budgétaire, le système qui a fini par se mettre en place a consisté pour les autorités financières à s’appuyer entièrement sur les deux entreprises  publiques pour pré financer le différentiel de prix. Pour gênant qu’il soit, ce sys-tème aurait pu être acceptable, sauf que, dans la pratique, le dédommagement des deux entreprises n’est effectué que de manière aléatoire et avec des délais extrêmement longs.

Dans le cas de Sonelgaz, cela lui occasionne des déficits extrêmement élevés qui fragilisent sa politique commerciale et parasitent entièrement l’autonomie de ses décisions d’investissement. Certes, l’État intervient pour garantir ses emprunts auprès des banques publiques, mais dans la pratique, cette grande entreprise publique s’est installée dans un processus de fonctionnement malsain, qui perturbe sa gestion et l’empêche de gagner en performance et en efficacité.

S’agissant de la Sonatrach, sa situation financière est certes meilleure, mais elle ne souffre pas moins également des retards importants de remboursement de la part du Trésor public.

Le rapport du gouverneur de la Banque centrale nous apprend ainsi que le financement non conventionnel va servir à dédommager la Sonatrach pour des créances sur l’État datant de la période 2012-2014. En d’autres termes, on peut estimer que pour la période allant de 2015 à fin 2018, c’est une créance de quelque 2 500 Mds de DA, au minimum, que l’État algérien devrait lui régler. On comprend, dans ces conditions, que dans une conjoncture de baisse des prix pétroliers, elle éprouve quelques difficultés à financer ses projets de développement.

Nous sommes ainsi en présence d’un mode de gestion des finances publiques profondément malsain qui consiste à faire peser le poids financier d’une politique sociale de l’État sur deux entreprises publiques, au risque de pervertir leurs équilibres comptables et de contrarier leur croissance et leur développement. Il est évident que ce système est injuste et inapproprié et que les autorités devraient s’engager à le réformer dans un très bref délai.

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