Abdelwahab Bekhechi Juriste international, ancien membre du conseil constitutionnel / « Les financements extérieurs peuvent prendre plusieurs formes »

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  • Posted 08 October 2019

Dans cette interview, A bdelwahab Bekhechi, ancien professeur de droit, conseiller senior auprès de la Banque Mondiale, mais aussi ancien membre du conseil constitutionnel, nous explique pourquoi il est nécessaire de revenir à un financement extérieur. Juriste international et auteur de plusieurs ouvrages sur l’investissement international, il développe les différentes options favorables à l’économie algérienne.

OGB Magazine : Au vu de la dégradation de l’économie algérienne, pensez-vous qu’il faille recourir au financement extérieur ?

Abdelwahab Bekhechi : La question du recours ou non au financement extérieur n’est pas, et ne doit pas être spécifiquement lié à une conjoncture économique particulière d’expansion ou de dégradation comme vous dites. Le financement extérieur est une dimension importante de toute économie moderne. De la Chine à l’Allemagne, des États-Unis à l’Éthiopie, de l’Afrique du Sud au Brésil, ou de l’Argentine au Maroc voisin, les États cherchent des financements locaux et internationaux, selon leurs stratégies économiques respectives, leurs besoins du moment, leurs plans de développement et le niveau de leur participation au commerce mondial. La Chine qui dispose des plus grandes réserves de change fait constamment appel a des financements extérieurs sous la forme d’emprunts, d’investissements directs étrangers, de dons ou autres. Le contraire est celui des États-Unis qui a la plus large dette publique au monde qui fait tout pour attirer les financements extérieurs dans son économie. 

Il se trouve que notre pays, sous l’influence de je ne sais quelle inspiration doctrinale a décidé de ne pas recourir au financement extérieur de son économie sous la forme de dette et a même bridé les investissements directs étrangers par des règles et autres instruments restreignant la liberté d’investir et de faire commerce à l’international. En période faste avec des revenus importants et quasi-inattendus quant à leurs montants, issus de la vente à l’étranger d’hydrocarbures, le gouvernement pouvait répondre aux demandes de financement de l’économie nationale sans problème. Mais maintenant que l’ère des prix des hydrocarbures battant tous les records historiques de hausse est terminée et que l’Algérie va devoir faire face à une diminution continue des recettes fiscales et des réserves de change, l’État n’aura pas d’autres choix que de chercher et trouver impérativement des sources de financement pour les besoins du développement de l’économie et répondre aux besoins croissants d’une population qui dépassera le seuil des 50 millions dans moins d’une décennie.

Il existe de nombreuses options en matière de financement externe pour gérer la diminution des réserves de change suite à la forte diminution des exportations et des prix des recettes d’hydrocarbures et répondre aux besoins croissants d’investissement. On a beaucoup parlé de la dépréciation du taux de change du dinar, mais cette approche ne semble ni judicieuse ni souhaitable car l’offre en exportations hors hydrocarbures n’est pas suffisamment élastique et la substitution aux importations par la production nationale tarde à se développer. Cette option deviendrait utile lorsque ces données changeront, mais elle n’aura qu’un rôle complémentaire à d’autres politiques et approches au financement des besoins du développement national. Le recours au financement dit non-conventionnel mis en oeuvre à ce jour présente des aspects négatifs certains et ne peut être considéré que comme un palliatif de court terme. Il y a aussi l’option d’une ouverture plus grande vers le secteur privé avec une perspective de privatisation d’une partie du patrimoine public productif et un recours au marché financier national.

Mais toutes ces options sont contraintes et limitées et ne pourront certainement pas répondre aux besoins de financement de l’économie nationale dont l’État avait assumé l’essentiel à ce jour. Dès lors, il faut se poser la question de savoir ce que sont les autres options pour le gouvernement ? La réponse est sans équivoque l’appel aux financements extérieurs qui ne peut plus être écarté. Il est nécessaire et bien sûr il peut prendre plusieurs formes. On peut citer: (i) l’émission des obligations souveraines sur le marché extérieur, et/ ou (ii) le recours à des crédits ou prêts internationaux. Mais il y a aussi l’option de l’ouverture des actifs publics aux entreprises étrangères et/ou une plus grande participation des entreprises publiques aux marchés internationaux des capitaux, et enfin (iii) la réforme de la politique sur les investissements étrangers pour accroître la participation des investisseurs étrangers dans le pays à travers le compte de capital. Cependant, le recours au financement international, à travers les investissements étrangers dans l’économie algérienne et le recours aux financements à travers des crédits ou emprunts paraissent des voies naturelles à explorer et exploiter à bon escient.

Quelle forme pourrait prendre ce financement international ?

Le marché du financement international est très diversifié de nos jours. Pour l’Algérie, le défi consiste à mettre en place une capacité effective d’en analyser le potentiel pour répondre aux besoins de financement de l’économie nationale et d’en tirer le meilleur profit. En effet, au-delà de l’aspect politique et de la décision de recourir ou non aux financements internationaux, il y a le problème de la maîtrise de l’ingénierie financière internationale et de la connaissance des rouages et politiques des bailleurs de fonds et des instruments de financement qu’ils proposent pour pouvoir en tirer le meilleur parti et réduire les perceptions et effets potentiels négatifs du recours aux financements internationaux qui sont véhiculés de manière superficielle parmi les populations et même l’élite politique.

Bien sûr les produits centraux restent les crédits et prêts que le pays pourrait contracter auprès d’institutions financières internationales et dont les termes sont négociables. Mais, à l’ère des changements climatiques, de la conservation des ressources naturelles et du développement durable, il existe de nombreuses sources de financements concessionnels sous des termes très avantageux et dans certains cas sans intérêt qui s’appliquent dans des secteurs précis du développement, par exemple les projets et programmes d’énergie renouvelable. Dans des cas précis, des dons existent et sont disponibles pour des États qui appliquent des politiques de développement durable et de protection de l’environnement. Il va de soi que ces financements concessionnels et ces dons accompagneront toujours des financements traditionnels sous la forme d’emprunt qu’ils complètent dans le cadre de paquet de financement où ils sont inclus pour répondre au besoin de grands projets d’investissement dont une ou plusieurs dimensions sont éligibles au financement concessionnels. À ce jour, l’Algérie n’a guère bénéficié de ces financements concessionnels ou de ces dons et cela pour des raisons qui lui sont propres et qu’elle a assumé. L’Algérie pourra, si elle décide de recourir à des financements internationaux, prendre exemple sur des pays comme l’Inde, la Chine, l’Afrique du Sud, l’Indonésie, le Brésil, le Mexique, l’Égypte ou le Maroc qui ont su, intelligemment, bénéficier de tous ces instruments de financement dans des conditions qui leur sont propres.

Il faut aussi mentionner que ces financements peuvent non seulement financer des projets de développement spécifiques, mais ils peuvent aussi aider a la mise en oeuvre de politiques de réforme ou de développement sectoriel, voire de prêt pour financer des programmes complexes intersectoriels dont les décaissements pourraient se faire contre l’atteinte d’objectifs précis. Il est aussi possible de recourir aux techniques et schémas des PPP pour financer le programme d’infrastructure dont le pays a besoin sous des termes maîtrisés qui seront réalisés et gérés selon des méthodes et selon des procédures précises.

Il n’est nul besoin de grandes démonstrations pour prouver que les projets publics nationaux sont tous marqués par les sceaux de l’absence de transparence et de consultation dans la préparation et l’exécution qui se traduisent par des surcoûts, des retards, souvent des malfaçons et pour couronner le tout de la corruption. La technique du PPP peut résoudre ces problèmes si elle est mise en oeuvre de manière cohérente et transparente suite a des appels d’offre ouverts. Je peux citer ici le cas d’un financement international d’un large projet d’infrastructure énergétique dans lequel un investisseur étranger s’était engagée à produire plus de 1000 MW d’électricité, dans un pays d’Asie et d’en exporter 90% vers un pays voisin et qui a été réalisé sous la forme d’un PPP. Le financement de près de 2 milliards de dollars avait été fait par 17 Banques privées internationales de plusieurs pays (sous ce que l’on appelle un « Common Terms Agreement ») complété par des financements d’institutions financières internationales, notamment la Banque Asiatique de Développement et la BEI, ainsi que par des institutions financières publiques bilatérales (AFD, SIDA entre autres), le tout avec une Garantie Partielle de la Banque mondiale. La contribution de l’État asiatique, où le projet était mis en place, a été financé par deux dons, qui tout en lui permettant d’acquérir des actions dans la compagnie qui allait produire l’électricité, servaient à financer le coût environnemental du projet.

C’est, comme on le voit, des combinaisons de ce genre qui se sont multipliés ces dernières décennies et qui permettent aux États de tirer les meilleurs avantages des financements internationaux. Pendant que je me préparais, avec mes collègues, à négocier ce type de projet, je peux vous révéler ici qu’au début des années 2000, j’ai attiré l’attention des autorités supérieures de l’État sur les risques du financement prévu pour les grands projets d’autoroute et autres infrastructures qui auraient pu bénéficier des techniques du PPP. Les recettes pétrolières mirobolantes et massives avaient, comme aveuglé nos dirigeants de l’époque, du ministre de l’habitat qui disaient à des experts internationaux que la réalisation des millions de logements était une simple question d’importation de ciment et autres matériaux de construction, au ministre des finances qui croyait que réaliser mille kilomètres d’autoroute sur financement public propre serait un miracle algérien qu’aucun autre État ne pourrait réaliser ! Dix années après sa mise en oeuvre, le projet d’investissement asiatique que j’ai évoqué produit des bénéfices pour ses actionnaires (partenaires dans le PPP dont l’État) et des projets similaires se multiplient depuis, y compris en Afrique et proche de nos nous au Maroc et en Égypte. J’espère que nous avons retenus les leçons de cet épisode qui a coûté cher à l’économie nationale et au pays et que nous pouvons envisager toutes les formes de financement possibles y compris le recours a l’endettement international sans complexe, mais avec une résolution forte et la mise en place de capacité de négociation et de gestion effective.

Disposons-nous de temps et quel avantage pourrait-on en tirer ?

Vous avez raison, la dimension temps est importante. Il faut rapidement mettre en place un groupe de travail de haut niveau pour préparer l’accès aux financements internationaux en y associant des experts du ministère des finances, des ministères sectoriels potentiellement éligibles a de tels financements, et des experts et financiers algériens qui ont fait leurs preuves a l’international pour élaborer une feuille de route qui constituera l’essentiel des règles, procédures et contenus de toute négociation internationale avec les bailleurs de fonds potentiels et investisseurs internationaux. Beaucoup de pays, de l’Indonésie à l’Égypte, de l’Inde au Maroc ou à l’Afrique du Sud ont mis en place des structures institutionnelles à cette fin pour s’assurer que les qualités techniques, économiques, sociales et environnementales de leurs projets sont correctement évaluées avant de choisir les meilleurs options de financement et se préparer en conséquence pour négocier tout financement international sous la forme de prêts, crédits, dons ou investissements directs, sous la forme de PPP ou autres.

On soulève souvent à ce propos les questions des conditionnalités de tout financement extérieur, mais on oublie de dire qu’il s’agit d’une question technique qui doit faire l’objet d’un débat interne sérieux et responsable pour définir ce que l’État peut donner comme garantie et admettre comme limitation en termes de contrôle de la réalisation des projets financés, y compris les procédures d’adjudication des marchés, de supervision et de suivi financier des projets ainsi financés par des ressources internationales. Bien organisé, un État emprunteur pourrait bénéficier de l’assistance technique et des inputs de ses créanciers pour assurer le meilleur usage de l’argent emprunté et cela ne peut être considéré comme une atteinte à la souveraineté. Les institutions financières internationales font de plus en plus de place dans ces procédures de préparation, d’exécution et de supervision des projets qu’elles financent à l’usage des lois et règlements des pays emprunteurs, sous réserve d’inventaire et d’un accord formel.

Quelles mesures devra-t-on prendre en parallèle ? (réduction du budget de l’état, restructuration du financement domestique...)

La question des formes que prendra le recours à des financements internationaux que nous avions évoqués plus haut est tributaire d’un préalable important, consistant en des réformes structurelles, évoquées depuis si longtemps au point qu’elles sont devenues un véritable serpent de mer, qui mettront l’économie algérienne a l’abri des circonvolutions de plus en plus difficiles à prévoir du marché international des hydrocarbures. Il s’agit, en effet, d’assainir le climat des affaires, dont on peut dire qu’il est loin d’être attractif pour l’investisseur et encore moins sécurisant pour les créanciers potentiels de l’Algérie. En mots clairs et simples, cela veut dire mettre en oeuvre des politiques susceptibles de consacrer l’État de droit, renforcer la cohésion sociale et les principes d’une gouvernance publique fondée sur la transparence, l’intégrité, la participation, la responsabilisation et la reddition des comptes. Il faut, par exemple, clarifier et assainir d’urgence le contentieux des hommes d’affaires et politiciens dont on dit qu’ils seraient impliqués dans des affaires de corruption et d’atteinte au patrimoine public. Leur situation actuelle n’est pas rassurante et l’évocation d’affaires de corruption qui n’ont pas encore fait l’objet de poursuites judiciaires transparentes l’est encore moins et aura certainement un impact sur le crédit de l’Algérie.

D’où la nécessite d’en sortir rapidement, à travers des procédures judiciaires transparentes, indépendantes du jeu politique et surtout, aussi rapides que le permettraient les enquêtes qui s’y rapportent. Ceci étant, l’État pourrait, dès maintenant, alors qu’il continue de disposer des ressources que lui procurent les réserves de change, faire appel aux financements internationaux des banques publics multilatérales et bilatérales, afin de se donner les moyens de continuer l’effort de développement et ne pas recourir à une réduction drastique des dépenses et investissements publics nécessaires pour l’expansion de l’économie nationale et répondre aux besoins des couches sociales les plus vulnérables. Il faut cependant mentionner explicitement, qu’il faut exclure du champ du financement international, des dépenses de fonctionnement ou d’acquisition de biens de consommation. Seuls des projets de développement bien étudiés et sérieusement préparés pourront y être éligibles, comme je l’ai dit plus haut.

Quel impact pourrait-il avoir sur l’économie algérienne mais aussi sur le climat des affaires et sur le pouvoir d’achat du citoyen ?

Une économie attractive pour les investisseurs internationaux et dans laquelle les bailleurs de fonds multilatéraux et bilatéraux ont confiance finit toujours par entretenir son attractivité et donne confiance à ses citoyens. La multiplication des sources de financement peut, par ailleurs, exercer un effet positif en rendant disponible dans le temps les ressources financières nécessaires pour faire face aux besoins de l’économie et de la société. Le recours à l’emprunt national en 2016 a clairement eu un effet d’exclusion du secteur privé qui ne pouvait plus faire appel aux sommes que l’État a emprunté sur le marché financier national qui était déjà très limité.

D’une manière générale, un financement continu, régulier et bien planifié de l’économie par toutes les sources potentielles de financement ne peut avoir que des effets positifs sur le niveau et la qualité de vie des citoyens. C’est une affirmation qui découle de l’expérience internationale vécue. Entendons-nous bien, cela n’est vrai que lorsque les crédits, prêts, investissements sont judicieusement négociés et utilisés selon des procédures transparentes et compétitives et dans un cadre légal tout aussi clair et transparent.

Légalement, que faudrait-il faire pour recourir au financement extérieur ?

Tout d’abord se libérer de cette élite faites de certains économistes et politiciens algériens qui depuis 2004 ne cessaient de répéter que le recours aux financements internationaux constituerait une limitation, voire une atteinte à la souveraineté nationale. Ce qui est certainement une vue de l’esprit qui pourront par exemple considérer l’Inde, le Brésil, la Chine, l’Indonésie ou le Mexique comme ayant accepté des restrictions à leur souveraineté parce que ces pays étaient parmi les plus gros emprunteurs dans la catégorie des pays en développement. Les pays industrialisés des États Unis, dont la dette a dépassé les 2 trillions de dollars à la France proche de nous, en passant par l’Espagne, la Grèce, la Turquie, le Portugal, le Japon ou l’Italie, il n’y a pas d’États sans dettes envers des créanciers nationaux et internationaux. Que je ne sache, aucun de ces pays ne s’est plaint d’avoir perdu sa souveraineté, mais certains ont été convaincus d’avoir géré de manière catastrophique leur endettement et se sont retrouvés dans des conditions peu enviables pour rembourser leur dette et assainir leur économie et leurs finances publiques. La Grèce en est un exemple emblématique, mais soyons sérieux, les accords de financement sont des accords librement négociés par des États qui doivent apprécier leurs engagements légaux de manière objective. 

Ensuite mettre en place l’équipe d’experts avérés, mentionnée dans notre propos plus haut, pour préparer une feuille de route pour ouvrir l’Algérie aux financements internationaux sous toutes leurs formes. Une telle feuille de route indiquera les reformes légales et réglementaires nécessaires. Ces reformes empêcheront les politiciens et autres décideurs de faire appel, en catimini, dans le secret de cabinets occultes, à des opérations de financement de grande envergure comme celui du grand port du centre dont personne, pas même un premier ministre ou un ministre des finances, n’a expliqué clairement comment il était articulé et autour de quels termes avec les partenaires chinois. De même, l’emprunt auprès de la Banque africaine de développement, même s’il était utile, n’en était pas moins quasi secret pour l’opinion publique algérienne et les opérateurs qui ont été tenus dans l’ignorance totale de ses termes et de ses objectifs. Il faut aussi en finir avec les approches peu professionnelles, comme celle qui a été tentée pour le financement d’un grand projet électrique, alors même que les décisions politiques, les études et les cahiers des charges qui s’y rapportent étaient loin d’être finalisés apparemment, etc….

Il faut en finir avec ces attitudes frileuses et politiciennes et peu flatteuses pour entrer dans le monde de la modernité financière où emprunter à l’international n’est pas et ne doit pas être vu et compris comme un malaise économique. Non, il s’agit juste d’une série de modalités et d’instruments qui, bien maîtrisés, donneront à l’économie nationale des moyens supplémentaires utiles et efficaces pour atteindre ses objectifs d’expansion et de développement durable, que les revenus des hydrocarbures seuls n’ont pas réussi à faire. 

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